2014年04月02日 06:35
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【明報專訊】各方期待多時的《國家新型城鎮化規劃》（下稱《規劃》）3月中終於公布，這也是中國首部國家級城鎮化規劃。
自1949年起，中國始建城鄉二元體制，推行「中國式」城鎮化， 以法律、政治手段將社會、人口、勞動力等割裂成不平等的兩塊，並將戶籍制度與城鎮化緊緊綑綁。1979年前，戶籍制度將城鄉人口嚴格隔離。改革開放後，人口流動放寬，大量農民工進城打工但戶籍仍在農村，於是城市中產生一個龐大但無戶籍的「外來人口」群體，人數從1980年代初的20多萬，增至目前的2.4億，佔總人口17%。而如此龐大的「二等公民」群體將不利於社會安定。
《規劃》着力破城鄉二元
中國逾10年來積極推動城鎮化，但戶籍改革無實質進展。多地打着城鎮化旗號造新城、修鐵路，使城鎮化、戶籍改革變成「農民上樓，政府賣地」工程，也成為地方政府與官員貪污的好機會。近年社會對此類城鎮化提出不少批評，並要求戶籍改革，推行「農民工市民化」。
號稱「以人為核心」的《規劃》長達31章，雖多處老生常談，但確實在民生、環境等方面着墨不少，並承認城鄉二元結構是制約發展主要障礙。最大亮點是提出未來6年讓約1億人口落戶城鎮。究竟這個與預期有多大距離？
去年我在《戶籍改革路線圖》一文提出溫和漸進戶改方案。建議自2015年起，用15年時間解決所有外來人口戶籍問題，令中國與大多數國家一樣，國民可自由遷移落戶。具體做法為每年讓2000萬外來人口落戶城鎮，使其佔總人口比例每年減少1.5%，15年後取消戶籍制度。戶籍開放城市包括所有大中小城市。首5年先向外來大學畢業生及有熟練技術及穩定工作的農民工開放；後10年逐步向其他民工開放，最終使所有外來人口「市民化」。
廢戶籍制用上50年太久
《規劃》提出到2020年「實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶」，並以在城鎮有穩定就業的農業戶籍人口優先，兼顧高校和職業技術院校畢業生、城鎮間異地就業者和城區城郊農業人口。即未來6年年均有1700萬人落戶，約為過去10年平均數的1.5倍。考慮到《規劃》稱要嚴控「大拆大建」、「賣地建城」模式，未來6年轉戶的失地農民將減少，而外來人口落戶將大增，每年或達1000萬，約為過去10年平均數3至4倍。《規劃》設想至2020年外來人口佔總人口比重會降低2%。
過去20多年，外來人口比例每年上升，《規劃》稱要扭轉此局面確是突破。但就算每年落戶1000萬外來人口，也僅為本人建議的一半。以此速度，全部外來人口落戶將用30年。同樣，目前外來人口佔總人口17%，《規劃》設想2020年降至15%；照此速度，讓全部外來人口落戶將花50年。廢除戶籍制度雖不能一蹴而就，但30至50年似乎太長。而《規劃》對社會殷盼的廢除戶籍制度完全未提出目標和時間表。
應由市場主導搞好基礎
另外，《規劃》提出落戶政策具體實施，是開放中小城鎮，嚴格控制特大城市，但這種老調重彈未必有效。目前要在中、小城市落戶並不困難，但外來人口還是因有大量就業機會而湧向大城市。
中國30年發展過程中，由發展階段經濟規律決定，產業、勞動力因大城市高集聚經濟效益、交易成本低而向其集中。在搞好城市規劃基礎上，中國應以市場經濟為主導，由市場決定什麼人、什麼企業去大城市還是小城市，而不是以行政手段（如戶籍）控制。北（京）上（海）廣（州）及其他大城市完全可繼續發展與吸收周邊城鎮，成為類似東京、紐約的二、三千萬人大都會區，關鍵是讓市場主導經濟，打破行政區域壁壘。
中小城「遍地開花」效益差
如此，未來20至30年大城市會發展較快，部分二三線城市發展放緩，部分小市、鎮甚至消失。由於中國可用土地有限，故城鎮化要走高密度模式，發展人口「緊湊」城市，大規模發展中小城市、「遍地開花」並不符合經濟及低碳原則。另外，為大量落戶外來人口提供公共服務，因降低成本、保證質素等問題，也需要一定人口規模，故小城市並非好選擇。
作者是美國華盛頓大學 地理學教授
自1949年起，中國始建城鄉二元體制，推行「中國式」城鎮化， 以法律、政治手段將社會、人口、勞動力等割裂成不平等的兩塊，並將戶籍制度與城鎮化緊緊綑綁。1979年前，戶籍制度將城鄉人口嚴格隔離。改革開放後，人口流動放寬，大量農民工進城打工但戶籍仍在農村，於是城市中產生一個龐大但無戶籍的「外來人口」群體，人數從1980年代初的20多萬，增至目前的2.4億，佔總人口17%。而如此龐大的「二等公民」群體將不利於社會安定。
《規劃》着力破城鄉二元
中國逾10年來積極推動城鎮化，但戶籍改革無實質進展。多地打着城鎮化旗號造新城、修鐵路，使城鎮化、戶籍改革變成「農民上樓，政府賣地」工程，也成為地方政府與官員貪污的好機會。近年社會對此類城鎮化提出不少批評，並要求戶籍改革，推行「農民工市民化」。
號稱「以人為核心」的《規劃》長達31章，雖多處老生常談，但確實在民生、環境等方面着墨不少，並承認城鄉二元結構是制約發展主要障礙。最大亮點是提出未來6年讓約1億人口落戶城鎮。究竟這個與預期有多大距離？
去年我在《戶籍改革路線圖》一文提出溫和漸進戶改方案。建議自2015年起，用15年時間解決所有外來人口戶籍問題，令中國與大多數國家一樣，國民可自由遷移落戶。具體做法為每年讓2000萬外來人口落戶城鎮，使其佔總人口比例每年減少1.5%，15年後取消戶籍制度。戶籍開放城市包括所有大中小城市。首5年先向外來大學畢業生及有熟練技術及穩定工作的農民工開放；後10年逐步向其他民工開放，最終使所有外來人口「市民化」。
廢戶籍制用上50年太久
《規劃》提出到2020年「實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶」，並以在城鎮有穩定就業的農業戶籍人口優先，兼顧高校和職業技術院校畢業生、城鎮間異地就業者和城區城郊農業人口。即未來6年年均有1700萬人落戶，約為過去10年平均數的1.5倍。考慮到《規劃》稱要嚴控「大拆大建」、「賣地建城」模式，未來6年轉戶的失地農民將減少，而外來人口落戶將大增，每年或達1000萬，約為過去10年平均數3至4倍。《規劃》設想至2020年外來人口佔總人口比重會降低2%。
過去20多年，外來人口比例每年上升，《規劃》稱要扭轉此局面確是突破。但就算每年落戶1000萬外來人口，也僅為本人建議的一半。以此速度，全部外來人口落戶將用30年。同樣，目前外來人口佔總人口17%，《規劃》設想2020年降至15%；照此速度，讓全部外來人口落戶將花50年。廢除戶籍制度雖不能一蹴而就，但30至50年似乎太長。而《規劃》對社會殷盼的廢除戶籍制度完全未提出目標和時間表。
應由市場主導搞好基礎
另外，《規劃》提出落戶政策具體實施，是開放中小城鎮，嚴格控制特大城市，但這種老調重彈未必有效。目前要在中、小城市落戶並不困難，但外來人口還是因有大量就業機會而湧向大城市。
中國30年發展過程中，由發展階段經濟規律決定，產業、勞動力因大城市高集聚經濟效益、交易成本低而向其集中。在搞好城市規劃基礎上，中國應以市場經濟為主導，由市場決定什麼人、什麼企業去大城市還是小城市，而不是以行政手段（如戶籍）控制。北（京）上（海）廣（州）及其他大城市完全可繼續發展與吸收周邊城鎮，成為類似東京、紐約的二、三千萬人大都會區，關鍵是讓市場主導經濟，打破行政區域壁壘。
中小城「遍地開花」效益差
如此，未來20至30年大城市會發展較快，部分二三線城市發展放緩，部分小市、鎮甚至消失。由於中國可用土地有限，故城鎮化要走高密度模式，發展人口「緊湊」城市，大規模發展中小城市、「遍地開花」並不符合經濟及低碳原則。另外，為大量落戶外來人口提供公共服務，因降低成本、保證質素等問題，也需要一定人口規模，故小城市並非好選擇。
作者是美國華盛頓大學 地理學教授
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